L’aide aux maires bâtisseurs, une série française moderne (2015-2025)
Trois saisons, un spin-off, des pauses et des retours inattendus, le tout sur fond de coupes budgétaires
Saison 1 (2015) : l’aide aux maires bâtisseurs (AMB), une carotte avant tout
Le 27 Novembre 2014, Manuel Valls s’adresse aux maires pour le traditionnel discours de clôture du Premier Ministre au Congrès de l’Association des maires de France (AMF) à Porte de Versailles. Le contexte est tendu : la loi de finances 2014 et le projet de loi de finances 2015 mettent alors en place le très mal nommé « pacte de confiance et de responsabilité » qui consiste en une réduction nette de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF, principale dotation des collectivités) de 5 milliards d’euros sur ces deux années. Une période de défiance budgétaire de fond s’installe entre l’Etat et les collectivités, qui sera largement perpétrée par les gouvernements qui suivront : l’AMF évalue à 71 milliards d’euros le manque à gagner cumulé de la non-indexation de la DGF sur l’inflation entre 2014 et 2024. Au Congrès 2014, l’ancien maire d’Evry (aka “El blanco de la Catalunya”) se doit donc d’assurer le parfait rôle du pompier-pyromane et donner des gages pour faire passer la pilule devant un public uniquement composé d’élus – pas vraiment dupes de la situation. Il annonce donc pour la première fois souhaiter “soutenir financièrement les maires bâtisseurs, ceux qui font le choix de construire des logements là où les besoins sont les plus importants. Cent millions d’euros y seront consacrés. Ce fonds permettra d’accorder aux communes une aide de 2 000 euros pour chaque logement permettant l’accueil de populations nouvelles.”
Le Premier Ministre précise ensuite le 4 mars 2015 lors d’un autre Congrès des Maires (celui de l’AMIF) les contours de ce qu’il commence à appeler “l’aide aux maires bâtisseurs” (AMB). En ce temps-là Manuel Valls inscrit l’instauration de cette aide dans son discours général sur la société. Citons-le, pour le plaisir de se souvenir du temps béni où la France était gouvernée par la gôche :
“Le gouvernement entend être aux côtés de ces maires courageux, volontaristes, qui ne cèdent pas au repli, qui envisagent l’avenir avec générosité, en s’ouvrant aux jeunes et aux populations nouvelles. Nous voulons incarner, parce que c’est plus que jamais nécessaire face aux défis de notre société, une République qui est ferme, qui est forte sur ses valeurs mais qui est aussi généreuse et bienveillante. Et la politique de logement, les politiques d’habitat sont indispensables pour lutter contre tous ces vents mauvais qui mettent en cause les valeurs essentielles de la République, pour lutter aussi contre ce que j’ai dénoncé, c’est-à-dire un apartheid territorial, social et ethnique. […] Je le dis aussi parce que je vois ici ou là des élus, des maires qui nous disent que l’Etat, en baissant les dotations, les empêche d’investir. Que nenni ! C’est un discours qui me paraît aujourd’hui dépassé. […] Que chacun soit devant ses responsabilités ! Aujourd’hui, dans ce pays, on peut investir, l’Etat est aux côtés des collectivités territoriales. […] Notre pays a besoin de relancer la construction pour loger, dans le public comme dans le privé, décemment, tous les Français. Il a besoin que l’activité du bâtiment reprenne pour créer de l’emploi.”
C’est beau comme du Macron… Toujours est-il que l’AMB sera enfin véritablement créée par décret ministériel le 24 juin 2015 pour s’appliquer durant toute l’année 2015 (voir frise chrono en fin de chronique). La ministre du logement titulaire est à l’époque la PRG Sylvia Pinel. Le choix de créer l’aide par décret n’est pas anodin : il permet en effet de passer outre le Parlement et décider directement de la méthode de distribution de l’aide en utilisant les fonds prévus par le programme 135 du budget. Opération anti-démocratique mais bien pratique qui sera répétée pour toutes les versions de l’aide.
Dans cette première version de l’aide, il a été décidé de cibler géographiquement l’aide, c’est-à-dire ne la réserver qu’à un certain type de communes ayant participé à l’effort national de construction de logement. Comme l’indique la notice publiée à l’époque, seules les communes situées en zone tendue, dont le potentiel financier par habitant s’inscrit sous un plafond, et qui ne font pas l’objet d’un arrêté de carence sont éligibles. Le montant de l’aide perçue par chaque commune éligible est déterminé par application de la formule suivante :
“ Aide (n) = ((PC (n-1)-(L × T)) × AMB) × C (n),
où :
- PC (n-1) est le nombre de logements dont la réalisation fait l’objet d’un permis de construire délivré sur le territoire de la commune au cours de l’année n-1, tel que transmis à la date du 31 mars de l’année n au ministère en charge de l’équipement, conformément aux dispositions de l’article R. 1614-20 du code général des collectivités territoriales ;
- L est le nombre de logements de la commune-comprenant les résidences principales, les résidences secondaires, les logements occasionnels et les logements vacants-tel que publié par l’Institut national de la statistique et des études économiques dans sa publication la plus récente au 31 mars de l’année n ;
- T est un taux de construction national dont la valeur est fixée au niveau national par l’arrêté prévu à l’article 3 ;
- AMB est le montant de l’aide par logement fixé par arrêté qui est donc fixé à 2000 € ;
- C (n) est un coefficient modulateur pour l’année n permettant d’ajuster l’aide au montant des crédits disponibles, en application de la loi de finances de l’année n ”
Sans commenter outre-mesure, l’idée derrière cette formule un peu barbare est de récompenser proportionnellement les communes selon le volume de réalisation par rapport à des références nationales, selon “l’effort qu’elles consentent pour l’accueil de populations nouvelles” comme l’explique la notice. Contrairement à certaines de ses versions postérieures, l’aide est alors versée automatiquement à toutes les communes éligibles, qui n’ont donc pas besoin de la quémander auprès de l’Etat (il leur suffit en fait de remplir correctement la base nationale des autorisations d’urbanisme Sitadel). La formule mathématique choisie avec un coefficient modulateur permet de respecter l’objectif d’une dépense globale inférieure aux 100 millions autorisés, mais elle ne permet pas d’atteindre la cible de “2000 euros par logement” annoncée au Congrès des maires 2014 . Et en effet, d’après un bilan du gouvernement cité en 2018, “la mise en œuvre du dispositif, en 2015 et 2016, s’est traduite par le versement de plus de 81 M€ au bénéfice de 716 communes pour accompagner la construction de plus de 78 000 logements sur l’ensemble de l’année 2015.” Soit une aide moyenne de 1038€ par logement.
Au regard des montants, on ne peut pas vraiment dire que cette aide minime a véritablement contribué à compenser les baisses de dotations énormes subies par les collectivités sur ces années-là. De ça, comme je l’ai dit, personne n’en était vraiment dupe.
Mais il reste une autre question intéressante à purger : l’aide a-t-elle contribué à relancer la production du logement, du moins a-t-elle eu un effet – même minime – sur le secteur comme l’espérait Manuel Valls ? Malheureusement, il n’y a pas eu de bilan sincère réalisé par les services de l’Etat sur l’impact de l’aide sur la production durant l’année 2015. Et en fait la moitié de l’aide ayant été versée sur la base des PC conclus durant le premier semestre de 2015, soit avant la date de parution du décret, on peut dire que si effet incitatif il y a eu, il n’a pu que s’appliquer que pour les opérations déposées après la parution du décret et avant la disparition de l’aide, soit pour les six derniers mois de l’année 2015. J’aurais tendance à supposer que l’aide a été si brève qu’elle n’a pas pu s’inscrire véritablement dans les modèles économiques de production, et donc qu’elle n’a eu qu’un effet d’aubaine pour les collectivités qui avaient déjà prévu d’investir dans le logement avec des projets pensés pour la plupart avant même l’annonce de l’aide (et qui auraient sans doute construit de toutes façons, avec ou sans coup de pouce). L’aide n’a pas pu avoir d’effet structurel sur le niveau global des intentions de construction.
Fin 2015, le gouvernement décide donc de ne pas renouveler l’expérience, et l’aide s’éteint sans autre forme de procès. Elle n’aura donc existé que pour les PC conclus durant l’année 2015 (même si les versements se sont étalés entre 2015 et 2016).
Saison 2, partie 1 (2020-2021) : l’aide à la relance de la construction durable post Covid (ARCD 1)
Un peu moins d’un an après le début de la crise liée au Covid, le gouvernement annonce le 3 septembre 2020 un plan de relance pour le pays de 100 milliards d’euros, dont la dépense doit être répartie principalement sur les années 2021 et 2022. Le gouvernement décide de tirer 350 millions de ces 100 milliards pour les consacrer à une nouvelle aide aux maires bâtisseurs. Mais sous un autre nom. Ce n’est en effet plus la tendance de parler de maire bâtisseur, puisque le gouvernement compte s’attaquer durant la même période à l’artificialisation des terres avec sa loi Climat élaborée au même moment qui instaure le “Zéro Artificialisation Nette”, dispositif contraignant qui a pour objectif de restreindre les maires dans leur capacité à bâtir. Comme souvent en macronisme, la contradiction se résout par un coup de communication, et il est décidé de faire renaître l’AMB en la renommant Aide à la Relance de la Construction Durable (ARCD). L’aide sera instituée par décret, le 11 août 2021. Le principe de l’ARCD est cependant quasi similaire à l’AMB, il s’agit d’une aide versée automatiquement, qui ne nécessite pas de dépôt de dossier de la commune, et qui est calculée en fonction du niveau de construction de la commune. Mais la formule évolue substantiellement et intègre de nouveaux paramètres de densité et de tension. Et cette fois-ci, le gouvernement n’a pas eu l’amabilité de proposer quelque chose de simple.
Pour indication, je vous copie un extrait de la présentation de l’aide qu’on peut retrouver sur le site du Gouvernement :
“ Ouvrent droit à l’aide les projets faisant l’objet d’une décision de non-opposition à déclaration préalable ou d’un permis de construire délivré entre le 1er septembre 2020 et le 31 août 2021 pour la création d’au moins deux logements et générant une densité de logement supérieure à un seuil défini par catégorie de communes.
Un arrêté du ministre chargé du logement fixe la répartition des communes par catégorie, établie en fonction de la taille de la commune, de la densité de population, de la densité du bâti, et de la typologie du parc de logements.
Les projets de construction nouvelle sur terrains nus situés sur le territoire des communes en zone C telle que définie par l’article D. 304-1 du code de la construction et de l’habitation [qui sanctionne la tension immobilière sur la commune] ne sont pas éligibles à l’aide, à l’exception des projets situés sur le territoire des communes signataires au 1er septembre 2021 d’une convention de revitalisation de territoire définie à l’article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation. Sont considérés comme des terrains nus les terrains ne comportant aucune surface de construction existante.
Aide = SLaidé × Am²
où :
- Am² est le montant d’aide unitaire par m² de surface de plancher de logement applicable au projet soit 100 € ;
- SLaidé est le nombre de m² de la surface de plancher des logements aidés. Il correspond à la valeur minimale entre le nombre total de m² de surface de plancher de logements après travaux dépassant le seuil de densité fixé et le nombre de m² de surface de plancher de logements nouvellement créés, soit :
- SLaidé = MIN (SLogtot – D0 × ST ; SLognouv)
où :
- SLogtot est le nombre total de m² de surface de plancher de logements après travaux autorisés (m² existants non supprimés et m² créés) ;
- SLognouv est le nombre de m² de surface de plancher de logements créés par l’autorisation d’urbanisme (pour les terrains nus);
- D0 est la valeur du seuil de densité applicable en fonction de la catégorie dont relève la commune sur laquelle le projet est situé ;
- ST est le nombre de m² de la surface du terrain d’assiette du projet.
- Le résultat de (D0 × ST) est arrondi à l’entier inférieur.
Soit la formule complète suivante :
Aide = MIN (SLogtot – D0 × ST ; SLognouv) × Am² ”
La formule est donc bien plus complexe que celle de l’AMB, et je dirais qu’elle est par essence bien plus discutable aussi. En effet, pour la faire fonctionner, le gouvernement a dû mobiliser deux zonages :
- Le zonage centralisé de tension A, B, C qui préexistait déjà, qui est depuis toujours piloté par Bercy (dont la formule détaillée est un secret bien gardé) et qui est depuis toujours critiqué par les maires car ne prenant pas en compte selon eux avec justesses les particularités locales
- Le zonage de densité, créé pour l’occasion de l’aide, qui divise les communes de France en cinq catégories grossières avec l’aide d’un tableur Excel et qui ne prend pas du tout en compte la diversité des typologies géographiques propres à chaque commune en France.
En bref, une association de zonages technos pour un résultat techno – qui ne pouvait par essence être satisfaisant pour les communes. Par bonheur, les communes comme les services de l’Etat n’ont pas eu vraiment besoin de s’approprier cette formule et ces zonages pour les intégrer dans des modèles économiques de production, puisque cette formule de l’ARCD 1 n’a pas été reconduite sur l’année suivante et n’a donc paradoxalement concerné que des projets autorisés avant la parution du décret fixant les modalités du bénéfice de l’aide (voir frise chronologique). Pour l’aspect incitatif, on repassera … De fait, l’aide a été un simple bonus qu’a accordé l’Etat aux communes sur des critères un peu hasardeux qu’il a lui-même définis mais qui servait sa communication d’alors sur la valorisation de la densité de construction. Il faut bien saisir que comme pour la version suivante de l’ARCD, l’Etat a conçu sa formule folle en chambre sans demander l’avis à quiconque, ni au Parlement ni même aux associations d’élus représentant les intérêts des communes alors qu’elles étaient les premières concernées.
Pour ce qui est des montants distribués, un arrêté paru en octobre 2021 nous apprendra que c’est près de 142 M€ d’aide qui seront versés à 1288 communes grâce à cette formule, pour les PC délivrés entre septembre 2020 et 2021. Emmanuelle Wargon annoncera en février 2022 le bilan définitif : 142 millions d’euros d’aides, 1.316 communes bénéficiaires, 2.500 permis de construire aidés pour une production de 67.000 logements (soit une aide de plus de 2100€ en moyenne par logement).
Saison 2, partie 2 (2021-2022) : l’aide à la relance de la construction durable contractuelle (ARCD 2)
Le décret publiant la formule de l’ARCD est donc paru en août 2021. Cependant, seulement un mois plus tard, le 22 septembre 2021, cette première version de l’ARCD est dénoncée à travers la publication du rapport de la commission pour la relance durable de la construction de logements, piloté par François Rebsamen et rédigé avec l’appui des administrations centrales de l’Etat et sur ordre de mission de Jean Castex. Laissez moi vous présenter un extrait du rapport qui marque une désapprobation claire du fonctionnement de l’ARCD 1 :
“ Cet outil, bien qu’utile, pâtit de plusieurs limites. En particulier, il gagnerait à être amélioré sur trois plans :
- le ciblage sur des territoires prioritaires pourrait être renforcé. Selon les premières données transmises à la commission, 28% de l’aide bénéficie à des communes situées en zone détendue. Au regard des besoins constatés en zones tendues, une réorientation de l’aide sur ces communes permettrait un meilleur usage des moyens alloués ;
- la visibilité de l’aide pour les maires gagnerait également à être améliorée afin de garantir son effet déclencheur: l’ARCD est en effet accordée automatiquement sur la base des autorisations de construire délivrées sur une période d’un an, sans que les maires en soient forcément conscients ;
- l’adaptation du montant pourrait également être nécessaire pour mieux correspondre au coût en investissement de l’accueil de population. ”
Au-secours on a créé une aide un peu trop universelle ! Peur chez les Macronistes ! Pour bien comprendre ce qui se joue : Rebsamen (Macroniste de la première heure) et l’administration renvoient dans les clous le dispositif tout juste choisi par Wargon (Macroniste de la première heure) et conçu par la même administration ! C’est le camembert qui dit au roquefort “tu pues”. Après ce bilan critique, la commission propose de remplacer l’ARCD 1 par un nouveau “dispositif contractuel territorialisé, introduit sous un format simplifié dès 2022”, et “recentré sur les zones tendues”. Et Wargon va en fait s’exécuter, et mettre au point l’ARCD 2 et son dispositif de contractualisation dès fin octobre 2021. Ce revirement extrêmement rapide qui décrédibilise totalement l’administration est difficilement justifiable. Sauf si l’on considère l’aide aux maires bâtisseurs pour ce qu’elle est qu’elle a toujours été, à savoir un outil de com, un outil au service du discours et du narratif de la politique du logement avant tout. Et Wargon a dû voir l’opportunité de transformer l’aide en dispositif contractuel : ça permet de faire de belles photos un peu partout en France où le maire serre la main à la ministre et est obligé de remercier l’Etat devant un beau logo “France Relance”, ça permet surtout de sélectionner les communes auxquelles l’Etat consent à apporter un peu d’argent bonus selon le niveau de docilité de leurs maires vis-à-vis du gouvernement (car la contractualisation est toujours en vérité un processus de sélection).
Pour cette ARCD 2, l’Etat ne s’embête même plus à faire un décret ou un arrêté et va se contenter d’une instruction flash de la DGALN pour fixer les règles, publiée le 28 octobre 2021 (soit trois jours seulement après la publication de l’arrêté fixant le montant de l’ARCD 1 – pas facile à suivre). On y apprend que le gouvernement décide d’une enveloppe ferme de 175 millions d’euros. 33 millions d’euros ont donc mystérieusement disparu puisque seuls 142 millions (sur les 350 de prévus pour l’ARCD au total) avaient été dépensés dans le cadre de l’ARCD 1.
Quant à la détermination du montant de l’aide accordée individuellement à chaque commune, l’instruction fixe le cadre général suivant :
- L’Etat et la commune s’accordent sur un objectif de production en cohérence avec le Plan Local de l’Habitat. C’est la base du dispositif contractuel.
- Pour les opérations de plus de deux logements de densité minimale de 0,8 qui participent à remplir cet objectif, l’Etat accorde 1500 € par logement, avec un bonus de 500€ s’il s’agit d’une transformation de bureau en logement. La densité est calculée comme la surface du plancher du logement divisée par la surface du terrain.
- Le montant définitif de l’aide, calculé et versé à échéance du contrat est déterminé sur la base des autorisations d’urbanisme effectivement délivrées entre le 1er septembre 2021 et le 31 août 2022 dans la limite d’un dépassement de 10% de l’objectif fixé. L’aide n’est pas versée si la commune n’a pas atteint l’objectif de production de logements.
- Les supports de communication des opérations doivent être siglés des logos “France Relance” et “Financé par l’Union Européenne et NextGénérationUE”
- Les contrats doivent être signés avant mars 2022 [en vérité cette date butoir a été repoussée au 30 avril 2022]
Un observateur attentif aura sûrement remarqué que la période d’évaluation de l’atteinte des objectifs a commencé avant même les signatures effectives des contrats, voire bien avant, puisque la plupart des contrats ont été signés entre février et avril 2022. Ils ont donc établi des objectifs pour une période ante, car toutes les délivrances de PC faites dès septembre 2021 devaient être comptées dans le calcul. Une bizarrerie juridique typique de l’AMB qui ne devrait pas vous étonner si vous avez bien suivi la chronique depuis le début (voir la frise en fin de chronique). Autrement dit, les contrats d’engagement étaient bidons : les communes savaient dès la signature du contrat si elles allaient réussir ou non leur objectif, puisqu’elles avaient déjà au moment de la signature du contrat déjà tout mis en œuvre pour l’atteindre. Le contrat est bidonné dans le sens il est soi-disant conditionné à l’atteinte d’objectifs, or à la date où le maire signe le permis, il n’a plus vraiment le temps donc les mains libres pour lancer des opérations qui vont lui permettre d’atteindre les objectifs – les permis des grosses opérations ne se signent pas au bout de six mois. Et un hypothétique bonus financier ne peut pas à ce point accélérer les choses. A-t-on déjà vu un coach fixer au moment des arrêts de jeux les primes pour les exploits individuels pour tout le match ? C’est absurde.
Ceci étant dit, l’opération a-t-elle été un grand succès ? C’est dur à dire car le gouvernement n’a pas fait le travail correct de recenser et de diffuser un bilan de cette politique publique (contrairement donc à l’ARCD 1 qui avait eu droit à un bilan grâce au rapport Rebsamen). En fait on ne sait que très peu de choses sur l’application de l’ARCD 2, si ce n’est quelques infos que j’ai pu retrouvées sur internet ici et là :
- D’après AEF Info qui avait sollicité le ministère à l’époque, l’ARCD 2 aurait consisté en « un potentiel de 175 contrats, pour une enveloppe de 186 millions d’euros » d’aides, soit « plus de 1 000 communes ». 186 millions d’euros au maximum donc.
- Il y a eu un certain nombre de territoires où les communes et l’Etat n’ont pas pu aboutir à un contrat satisfaisant, comme à Grand-Orly Seine Bièvre, où les maires ont dénoncé une opération “bricolage”
- Certaines communes n’ont effectivement pas pu remplir les objectifs prévus dans le contrat et n’ont donc pas pu bénéficier de l’aide (même si elles avaient rempli à 80% les objectifs), comme en témoigne cette communication du Val Parisis. Le montant d’aide distribué a donc été inférieur au potentiel de 186 millions.
Pour l’anecdote, la première des collectivités en France à avoir signé un contrat ARCD 2 n’est autre que la métropole de Dijon, bien sûr, dont le président est un certain François Rebsamen. Et oui car on n’est jamais mieux servi que par soi-même. La signature du contrat qui s’est faite en présence de la ministre est relatée dans cet article publié le 7 février 2022 d’Infos Dijon , et on a même droit à la petite photo qui va bien, ce qui n’est pas qu’un détail : même si de nombreux maires ont pu faire leur séance de signature officielle, beaucoup ont dû la faire sans la ministre car les mois d’avril et mai 2022 ont été des mois d’élections présidentielle et législatives auxquelles Emmanuelle Wargon a participé.
L’Etat n’a donc pas daigné dévoiler quelle somme totale et exacte (sur les 186 millions d’euros potentiels) a été effectivement versée aux communes. Pourtant les contrats de relance contenaient systématiquement un article enjoignant le préfet à réaliser un bilan à l’issue de la période évaluée. Mais il n’y a pas eu de bilans. Bon, il faut s’avouer que la question n’a inquiété aucun parlementaire (aucune question n’a été posée au gouvernement à ce sujet) et la cour des comptes ne s’est jamais saisie de la problématique. Le désintérêt semble latent : le bilan le plus complet que vous ne pourriez jamais lire est celui que je suis en train de vous livrer !
Spin-off (2022-2024) : La sélection des “22 territoires engagés pour le logement”
France, automne 2022, l’idée qu’il est en train de se dérouler une crise du logement commence à s’installer. Et on arrive au bout des contrats de l’ARCD 2. Pas question cependant de les relancer : les fonds dédiés au plan de relance Covid ne sont plus utilisables et le gouvernement a un nouveau plan de com à présenter en priorité pour sa politique du logement : la constitution d’un Conseil National de la Refondation pour le Logement – cirque sur lequel je reviendrai plus longuement autour d’une autre chronique. Ce groupe CNR Logement se réunit pendant quelques mois et finit par rendre un certain nombre de propositions, dont une est le retour “d’un bonus aux maires engagés” :
“ Nous proposons une aide forfaitaire d’un montant calculé sur une moyenne de logements construits et/ou transformés (à condition qu’ils aient été vides auparavant et que ces travaux les remettent sur le marché) au cours des trois/six dernières années. Le montant de l’aide s’accroît avec le caractère social du logement produit. (sauf dans les communes carencées).
En chiffres : 10.000 euros par logement (ce qui correspond à 25% de la TVA sur le neuf environ pour une surface vendue 200.000 euros , équivalent à l’aide aux maires bâtisseurs de 100 euros par m2). Le dispositif serait limité dans le temps, pour booster la construction et distribué par EPCI avec une enveloppe fixe. Ce bonus doit être réservé à des nouveaux logements et non pas aider à boucler des programmes ou bénéficier à des opérations déjà lancées. ”
Le reste appartient à l’histoire : le gouvernement acte le rejet de 90% des propositions du CNR logement dans à travers sa restitution du CNR publiée le 5 juin 2023, et il n’y aura donc pas d’AMB pour 2022 et 2023. Cependant, le gouvernement peut difficilement ne rien proposer au sortir de cette séquence et Elisabeth Borne, en déplacement à Dunkerque le 16 novembre 2023, annonce qu’elle va, “pour soutenir la production de logements là où il y en a le plus besoin, sélectionner « 20 territoires engagés pour le logement » d’ici la fin de l’année”, avec pour objectif “d’accompagner la production de 30 000 nouveaux logements d’ici 3 ans”. Dès le 21 novembre, le ministre du logement Patrice Vergriete (qui n’a pas cru nécessaire de démissionner de sa fonction de Président de la Communauté urbaine de Dunkerque en devenant ministre) publie une circulaire qui “organise un appel à candidatures auprès des communes et intercommunalités des zones présentant une forte tension immobilière, des établissements publics locaux et des établissements publics d’aménagement, pour faire partie des « Territoires engagés pour le logement »”.
Cet appel précise que les lauréats pourront “si nécessaire” bénéficier de “subventions exceptionnelles apportées par l’Etat” (aucun montant n’est précisé) pour combler un déficit aggravé par l’inflation ou appliquer une décote sur les cessions de charges foncières aux promoteurs immobiliers.
En bref, cette fois-ci pour être sûr de ne décevoir personne, l’Etat s’accorde la facilité de ne pas trop s’engager sur les récompenses de ce vrai-faux concours : mais on lit entre les lignes qu’on sera plus proche d’un accompagnement de l’ordre du soutien moral que d’une aide financière d’ampleur visant une grande relance nationale de la production.
Autre foutage de gueule en règle annoncé : le processus de sélection. La circulaire contient en annexe un formulaire à faire remplir par les collectivités candidates, mais pas vraiment de critères précis : il est simplement expliqué la priorité doit être mise sur les opérations “localisées sur des secteurs présentant une forte tension immobilière, sur des quartiers de gare, ou sur des territoires accueillant un projet économique d’envergure.” et que quelques seuils quantitatifs doivent être remplis a minima (opération produisant de l’ordre de 1500 logements avec au moins 25% de logements sociaux).
Foutage de gueule confirmé par l’annonce des 22 (et non 20 comme prévu initialement) territoires lauréats le 14 février 2024 par le nouveau premier ministre Gabriel Attal. Sur les 22 opérations (ou mix d’opérations) retenues, 9 sont portées par un Établissement Public d’Aménagement, donc un opérateur de l’Etat. Si on ajoute aussi un projet porté par ICADE qui est une filiale de la Caisse des dépôts, on peut dire que l’Etat a permis à 10 opérations déjà dirigées par l’Etat de bénéficier d’un accompagnement de l’Etat. Sur les 22, c’est un très beau ratio. Pour le reste, il s’agit essentiellement d’accompagner des écoquartiers ou des projets industrialo-portuaires. Projets qui s’inscrivent parfaitement dans la communication de l’époque du gouvernement, le gouvernement ayant en effet fait passer cinq mois auparavant une loi “relative à l’industrie verte”.
Parmi ces heureux gagnants, on retrouve, oh surprise, la Communauté urbaine de Dunkerque, dont le Président est encore Patrice Vergriete, mais qui n’est plus ministre du logement. A croire que les dés étaient pipés depuis le début…
Mais pas de quoi inquiéter Gabriel Attal, qui a déclaré sa politique générale deux semaines plus tôt, démarré sa campagne pour les élections européennes, et qui a compris qu’il pouvait mettre cet “appel aux territoires engagés pour le logement” qu’il n’a pas lui-même initié au service de sa communication gouvernementale et personnelle – et c’est précisément pourquoi je range cette sélection dans la lignée des aides aux maires bâtisseurs, même si elle est d’une nature différente. L’annonce de l’aide est un support parfait pour marteler des éléments de langage macroniens sur la relance de la politique du logement, manière de s’auto persuader. En voici un extrait :
“ Notre état d’esprit, il est clair : on va se battre centimètre par centimètre, mètre carré par mètre carré pour aller chercher du logement pour les Français. On va aller chercher tous les logements possibles avec les dents pour les Français. […] Et là, on passe à une étape supérieure avec ce choc d’offre qui est absolument majeur. […] Vous le voyez, on met les bouchées doubles pour répondre à l’état d’urgence du logement en France. ”
Mais l’ardeur affichée est inversement proportionnelle à l’aide réellement apportée. Et puis, un objectif fixé à 30 000 logements aidés, c’est peu face à l’ampleur de la crise, et même c’est peu de manière absolue : en 2024, au moment de l’appel la France construit déjà largement plus de 300 000 logements par an et il y a déjà à l’époque plus de 2,5 millions de personnes en attente d’un logement social. C’est pas cet appel qui va relancer la machine ! Mais le véritable objectif est d’occuper l’espace médiatique, donner un os à ronger à la presse généraliste qui n’est pas en mesure d’interroger le sens de cette annonce et la faiblesse du système proposé. Enfin en théorie, car après l’épisode de la supercherie du CNR logement, le secteur du logement (de droite comme de gauche) a lancé une riposte médiatique, certes assez convenue, mais qui a laissé des traces : toute la France sait en 2024 que le gouvernement n’est plus crédible sur ses politiques de logement. Dans ce contexte, la communication autour de ces 30 000 logements peine à convaincre même la presse la plus complaisante. Ouest-France par exemple note que cette annonce est “une goutte d’eau, comparé aux quelque 450 000 logements qu’il faudrait construire chaque année durant 10 ans pour répondre aux besoins”. L’idée de “goutte d’eau” pour décrire le dispositif est aussi reprise par la Nouvelle République, et même Le Monde indique que le chiffre de 30 000 est “jugé faible par la profession”. Comme quoi, même les opérations de communications les plus trumpistes ont leur limite, notamment quand le décalage entre la réalité de l’action du gouvernement et son discours est si important.
Le bilan du dispositif en tant que tel ne sera jamais réalisé par les services de l’Etat. En même temps, difficile de faire un bilan sur du rien… Mais ce qu’il est à retenir, c’est que ce type de vrai-faux dispositif ne suffit plus à porter la communication du gouvernement. Dès lors, si ça coince même sur ce plan-là, il n’a plus aucun intérêt. Il faut trouver autre chose…
Saison 3 (2025, en cours) : Le retour de feu de paille l’aide aux maires bâtisseurs (AMB 2025)
Même si la réponse du gouvernement au CNR semblait l’avoir enterrée, l’idée d’un retour rapide d’une aide aux maires bâtisseurs n’est pas abandonnée et nombre d’organisations vont continuer de la réclamer durant la période, l’Association des Maires de France en tête.
Suite à la légère reconfiguration du paysage politique due aux législatives 2024, Valérie Létard est nommée au ministère du logement dans l’éphémère gouvernement Barnier en septembre 2024, pour marquer une forme de rupture en matière de politique du logement. Valérie Létard n’est en effet pas une macroniste historique, et s’est toujours montrée très critique de la politique de logement depuis 2017. Il faudra cependant attendre la fin de la discussion budgétaire de début 2025 sous Bayrou et l’arrivée de Rebsamen aux commandes du ministère de l’aménagement pour qu’elle se décide à relancer une troisième fois l’AMB en mars de cette année.
Aide qui s’intitulera bien « aide aux maires bâtisseurs » comme au bon vieux temps. Il s’agit de briser cette spirale négative de l’annonce répétée de nouveaux dispositifs inutiles comme l’ARCD ou “les territoires engagés” qui, comme on l’a vu, ont tellement épuisé le secteur qu’ils ont fini par essouffler la communication même du gouvernement. Pour que le nouveau n’ait pas le goût du nouveau, on lui donne donc l’apparence de l’ancien, quitte à faire comme si les dispositifs macronistes n’avaient pas existé, quitte à les décanoniser (un peu comme quand la Shueisha a décidé d’effacer l’histoire de Dragon Ball GT pour lancer Dragon Ball Super). D’ailleurs c’est bien le retour “l’aide aux maires bâtisseurs” nommée comme telle qui était réclamée par les associations d’élus lors de la période où l’ARCD s’est estompée.
Toutefois, l’AMB renaît sous une forme qui a tout pour déplaire aux maires.
De par sa source de financement, d’abord, parce ce qu’elle sera puisée sur le Fonds Vert que le gouvernement a mis en place après le Covid et dont le rôle est de mettre à disposition des moyens de l’Etat pour les communes et leurs groupements pour les accompagner dans leur transition écologique. Les maires ont donc le plaisir d’apprendre que la résurrection de l’AMB va par ricochet amenuiser leurs possibilités d’aller tirer dans le Fonds Vert pour couvrir leurs autres besoins en matière de transition écologique, pourtant tout aussi essentiels…
Ensuite, comme les sous proviennent du Fonds Vert, nul besoin de décret ni de passage au Parlement (rien de surprenant ici pour les lecteurs ayant eu la patience de lire l’intégralité de la chronique). Pratique pour faire une nouvelle sélection de communes qui aura tout pour déplaire aux maires ! Le gouvernement se contentera de publier un “cahier d’accompagnement des porteurs de projet et des services instructeurs”. On y apprend que l’aide est fixée comme suit :
“ Pour chacune des opérations éligibles retenues, un montant d’aide forfaitaire est attribué par logement selon les modalités suivantes :
- Une aide socle de 1 000 € à 2 000€ par logement ;
- Un bonus de 1 000 € à 1 500€ par logement social (locatif, accession sociale ou logements à caractère social portés par les communes) ;
- Un bonus de 1 000 € à 1 500€ par logement dans le cas d’opérations faisant preuve d’exemplarité énergétique ou environnementale (répondant aux définitions prévues aux R. 171-2 ou 171-3 du code de la construction et de l’habitation, ou aux labels « bâtiment biosourcé » ou « basse consommation en rénovation »)
Les différents bonus sont cumulables.
Les montants sont retenus en fonction des besoins de la commune en matière d’équipements publics, du besoin de soutien du territoire ou de la vitesse de réalisation de l’opération. Ils devront tenir compte du volume cible d’opérations que le préfet souhaite soutenir sur le territoire. ”
Donc si on récapitule, on se retrouve avec une aide fixée entre 1000 et 5000 € pour les logements, et même une aide fixée entre 3000 et 5000 € pour les logements cumulant le caractère social et d’exemplarité énergétique. Sur une enveloppe de 100 millions, cela fait donc entre 20 000 et 100 000 logements aidés. Bah tiens, ça fait beaucoup ça, moins de 100 000 logements aidés ? Pas tant, car pour rappel, même si la production est en berne, on produit encore plus de 350 000 logements en France chaque année dont plus de 100 000 sont des logements sociaux.
Il était donc certain dès la mise en place de l’aide que le montant de l’enveloppe était insuffisant pour garantir les parts minimales prévues dans les annonces de la Ministre pour l’ensemble de la production française sur une année. Pour se conformer a minima aux annonces de forfaits entre 1000 et 5000 €, il aurait fallu prévoir une enveloppe de 500 à 700 millions d’euros à la louche. Ou alors peut-être l’Etat comptait-il sur le fait que les communes ne fassent pas valoir leurs droits et renoncent ou oublient de demander de l’aide ? La question est certes pernicieuse, mais elle est légitime compte tenu du choix délibéré de ne pas accorder l’aide aux communes automatiquement (en évaluant toutes les opérations éligibles a priori), alors que cela avait été fait pour l’aide aux maires bâtisseurs sous François Hollande et pour l’ARCD 1 comme on l’a vu.
Toujours est-il que l’afflux de demandes d’aide a de fait été important parce que, dans la France de Macron, les communes n’ont pas le luxe de ne pas quémander des sous à l’Etat. Et patatra on s’est rendu compte qu’il fallait raboter l’aide annoncée pour la faire rentrer dans l’enveloppe des 100 millions ! Par lâcheté, le gouvernement n’a pas communiqué autour de ce coup de rabot. Mais les préfets ont forcément dû annoncer aux communes la mauvaise nouvelle, et les langues commencent à se délier. Voilà qu’on apprend dans un article de Sud-Ouest daté du 19 octobre qu’un maire a été notifié que “le montant forfaitaire de l’aide a été ramené à près de 803 euros par logement social. Quant à la notion de bonus, elle disparaît. De 120 000 euros, la recette attendue tombe à 19 265 euros [pour une opération de 76 logements].”
Qui aurait pu prédire que le montant des subventions allait être divisé par 6 ? En fait, comme on l’a vu, n’importe quel fonctionnaire de Bercy avec une calculette en main. On peut donc parler d’une communication de la ministre extrêmement malhonnête en mars. En juriste, on pourrait même considérer cet épisode comme un cas de préjudice, car les communes ont pu en mars inclure les aides promises par l’Etat dans leur modèle économique de production et ont donc pu se retrouver lésées par le coup de rabot. Ou alors, comme la commune citée dans l’article, elles n’ont heureusement pas inscrit en prévision le montant prévu mais incertain de subvention dans leur modèle de production, par méfiance sur la capacité de l’Etat à respecter ses engagements financiers… Toute aide promise par un gouvernement macroniste est désormais perçue par les maires a priori, et à raison donc, comme une sorte de prime aléatoire. En fait, en continuant à se discréditer de la sorte, l’Etat se rend impuissant à participer au modèle économique de production, et par suite se rend impuissant à créer une relance par la proposition de son aide financière. L’action potentielle de l’Etat est annulée. Et voilà en fin de compte comment l’austérité empêche insidieusement toute perspective d’économie planifiée pilotée par l’Etat.
Conclusion : à quoi sert l’AMB ?
L’AMB a dans le discours des gens qui la promeuvent au moins toujours trois ambitions importantes : à la fois réparer le modèle économique de production, rémunérer les communes à hauteur de leurs besoins lorsqu’elles accueillent de nouveaux habitants et inciter les communes à s’engager dans une politique du logement volontariste. Mais comme on l’a vu, les AMB n’ont jamais été dotées de moyens suffisants pour régler l’un ou l’autre problème. Et elles n’ont jamais été pérennisées assez longtemps pour s’inscrire dans des modèles de production et servir vraiment à aider les maires bâtisseurs.
En tant qu’outil de com, ce qu’elles ont été à chaque fois de facto, les versions de l’AMB successives ont surtout servi à masquer la faiblesse des moyens déployés par l’Etat dans la politique du logement et à masquer le désengagement financier de l’Etat par rapport aux collectivités. Pour faire une analogie, c’est comme la prime d’activité : ça ne résout ni le chômage ni le problème de précarité des travailleurs, mais ça permet de justifier des refus d’augmentation du SMIC (voir à ce sujet l’article de Nicolas Duvoux qui explore les limites de la prime d’activité).
L’idée de fond est bien là et elle s’inscrit dans toutes les politiques qui seront mis en place à partir de la deuxième partie du quinquennat Hollande et pendant tout le mandat de Macron : c’est de dire que si les communes sont pauvres où qu’elles mènent des politiques au rabais, c’est parce qu’elles n’ont pas fait les efforts suffisants pour aller chercher les aides proposées par l’Etat. Sur le même modèle individualisant de la prime d’activité, le gouvernement invente une responsabilité aux communes qui vient masquer son irresponsabilité qui lui est propre. Et cette logique de déresponsabilisation est à son paroxysme lorsque l’aide est conditionnée à une contractualisation ou à une sélection des communes comme cela a été le cas pour l’ARCD 2 ou pour “les 22 territoires engagés”. C’est une humiliation pour les communes, dont la libre administration est censée être garantie par la constitution, d’aller devoir quémander à l’Etat des ressources dont elles ont besoin pour exercer leurs compétences d’accueil des populations (et au-delà du problème juridique et politique, on peut aussi remarquer que ces dispositifs contractualisés ou conditionnés à une sélection sont largement moins efficaces pour créer de la relance, car si une aide qui est attribuée automatiquement peut s’inscrire dans un modèle économique, une aide qui est apportée sous réserve du desiderata d’un Etat pingre, non).
L’AMB permet donc de produire un discours révisionniste dont l’Etat va profiter, et qui va se retourner contre les communes in fine (et encore plus dans le cas de la contractualisation) car l’Etat doit bien se dédouaner quelque part. Par cet aspect communicationnel, dans une société où un caste dirigeante inapte à conduire une politique du logement digne de ce nom parvient à se maintenir au pouvoir en installant un narratif complètement déconnecté de la réalité, le bilan des AMB est extrêmement négatif. Même s’il ne faut pas en surestimer l’impact matériel. Qui est encore vraiment dupe de la supercherie de l’AMB ? Voilà une question intéressante mais impossible à évaluer.
Pour autant, et comme pour la prime d’activité encore, on ne peut que comprendre et soutenir les maires qui demandent l’augmentation de l’AMB, tout simplement parce que tout lot de consolation est bon à prendre de leur point de vue et dans ce contexte donné.
Annexe : Frise chronologique de l'histoire de l'AMB
